Konsolidierungsbedarf und Steuersenkungsoptionen

Von: IW/besch

Die Welt ist nicht schwarz-weiß: Zwar wird derzeit sowohl auf der politischen Ebene als auch in den Medien oft so getan, als ginge nur eines von beiden - entweder Steuerentlastungen oder die Konsolidierung der Haushalte. Tatsächlich aber lässt sich das eine sehr wohl mit dem anderen verbinden. Denn beides verfolgt ein und dasselbe Ziel: die Wachstumsentwicklung unserer Volkswirtschaft zu fördern.

IW/besch) - Das IW hat dies in einer Studie näher untersucht und schlägt folgenden Masterplan vor, den Prof. Dr. Michael Hüther, Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW), am Montag der Presse in Berlin vorstellte.

Entlastungen und Konsolidierung

Um den gerade wieder anlaufenden Aufschwung nicht auszubremsen, sollte der Staat im Jahr 2010 auf Ausgabenkürzungen verzichten und die Gelegenheit nutzen, um für die kommenden Jahre eine tragfähige Strategie zu entwerfen, die beides verbindet - Entlastungen und Konsolidierung. Dabei muss klar sein: Je höher die Entlastung, desto größer der spätere Konsolidierungsbedarf. Deshalb kann es in dieser Legislaturperiode nicht darum gehen, eine - an sich wünschenswerte und notwendige - Steuerstrukturreform umzusetzen, sehr wohl aber lassen sich Ungerechtigkeiten wie die kalte Progression beseitigen und andere Entlastungspotenziale realisieren. Dieses Vorhaben ist realistisch und machbar, Voraussetzung ist aber, dass der Staat bei der Konsolidierung - für die wir einen Zeitraum von zehn Jahren ansetzen - tatsächlich Ernst macht mit der Durchforstung der öffentlichen Ausgaben. Das erfordert vor allem langen Atem und Disziplin.

Konsolidierung versus Steuersenkung

Die neue Bundesregierung befindet sich zweifellos in einem Dilemma: Sie muss das Konsolidierungsproblem lösen und damit sowohl den Vorgaben des Europäischen Stabilitätspakts als auch der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse Folge leisten, um nicht dauerhafte Zweifel an der fiskalischen Handlungsfähigkeit zu begründen. Gleichzeitig muss die Regierung aber auch das im Koalitionsvertrag festgehaltene Steuersenkungsversprechen einlösen, um nicht gleich zu Beginn der Legislaturperiode an Glaubwürdigkeit zu verlieren.2010 ist dennoch nicht das Jahr der Konsolidierung. Zu groß wäre die Gefahr, damit die ohnehin zaghafte wirtschaftliche Erholung bereits im Keim zu ersticken. Das laufende Jahr muss aber genutzt werden, um eine Konsolidierungsstrategie zu entwickeln, die ab 2011 greift. Längeres Warten wäre allerdings nicht zu verantworten, denn sonst sind die öffentlichen Haushalte nicht innerhalb einer Dekade in Ordnung zu bringen. Die Devise kann deshalb nur lauten: Je früher, desto besser.

Warum die Zeit drängt, zeigen die aktuellen Zahlen: Allein beim Bund zeichnet sich derzeit für das laufende Haushaltsjahr eine zusätzliche Kreditaufnahme von 86 Mrd. Euro ab und der gesamtstaatliche Schuldenstand tendiert Richtung 80 Prozent des Bruttoinlandsprodukts - entsprechend mühsam wird der Weg sein, die Schuldengrenzen des europäischen Stabilitätspakts und die Zielvorgaben der nationalen Schuldenbremse einzuhalten.

Der Konsolidierungsbedarf von Bund, Ländern und Gemeinden

Bei der Ermittlung des Konsolidierungsbedarfs geht das IW von folgenden Annahmen aus:

• Bis 2013 gilt die offizielle mittelfristige Finanzplanung, korrigiert um die Auswirkungen des Wachstumsbeschleunigungsgesetzes.

• Ab 2014 unterstellt unser Szenario eine Rückkehr der deutschen Volkswirtschaft auf ihren mittelfristigen Potenzialwachstumspfad von 1,6 Prozent. Zusammen mit einer Preisentwicklung von jährlich etwa 1,5 Prozent bedeutet dies einen Anstieg des nominalen Bruttoinlandsprodukts von rund drei Prozent pro Jahr.

Daraus ergibt sich für den sukzessiven Abbau des strukturellen Defizits folgender Konsolidierungsbedarf:

• Im Jahr 2011 muss der Bund neun Mrd. Euro einsparen, in den Folgejahren sinken die zusätzlich zu erbringenden Konsolidierungsbeiträge auf drei bis sieben Mrd. Euro, bis schließlich im Jahr 2016 die durch die Schuldenbremse gesetzte Zielmarke erreicht wird und sich dem Bund ab 2017 finanzpolitische Spielräume eröffnen. Das heißt zugleich: Will der Bund schon vorher Steuern senken, muss bei der Konsolidierung ein höheres Tempo vorgelegt werden.

• Völlig anders sieht es bei Ländern und Gemeinden aus. Weil sie ihr strukturelles Defizit erst im Jahr 2020 abgebaut haben müssen, setzt ihr Konsolidierungsbedarf erst ab dem Jahr 2015 ein, steigt dann allerdings auch sehr schnell an. Deshalb wären Länder und Gemeinden gut beraten, auch die Jahre vor 2015 für die Konsolidierung zu nutzen. Ungünstiger sieht es für die Gebiets-körperschaften aus, wenn die Volkswirtschaft nicht wieder auf den alten Potenzialwachstumspfad zurückkehrt.

Das IW hat deshalb die Entwicklungen der öffentlichen Haushalte und die Konsolidierungsnotwendigkeiten auch bei einem mittelfristigen Potenzialwachstum von nur einem Prozent pro Jahr simuliert. Die IW-Berechnungen zeigen, dass die Konsolidierungs-aufgabe anspruchsvoll ist. Die Größenordnungen sind aber auch nicht jenseits des Machbaren. Erinnert sei an den Konsolidierungs-prozess in den 1980er Jahren. Damals ist es gelungen, innerhalb von weniger als zehn Jahren hohe Defizite abzubauen und einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Dies kann auch jetzt wieder gelingen. Dazu ist es jedoch erforderlich, spätestens im Jahr 2011 die entsprechenden Weichen zu stellen. Da sich höhere Steuer- und Abgabenbelastungen konjunkturpolitisch quasi von allein verbieten, wird die Politik nicht umhin können, auch unpopuläre Maßnahmen zu ergreifen, sprich die Konsolidierung über die Ausgabenseite voranzutreiben. Dafür sind aus ökonomischer Sicht folgende Orientierungen für die großen Kategorien der Staatsausgaben bedeutsam:

• Investitionsausgaben des Staates sind ordnungspolitisch gut begründbar, wenn sie Vorleistungen für privates Wirtschaften erbringen, die ansonsten unterblieben. Traditionell werden Ausgabenkürzungen aber in diesem Bereich vorgenommen, weil er kaum gesetzlichen Bindungen unterliegt und kurzfristig variabel ist. Aber staatliche Verantwortung muss nicht staatliche Produktion bedeuten. Mehr Finanzierungsspielraum kann hier deshalb über eine konsequentere Nutzung von PPP-Lösungen wie über Nutzungsgebühren gefunden werden.

• Für die Sozialleistungen gilt der Grundsatz der Subsidiarität wie er sich auch in der Formulierung „Fordern und Fördern“ manifestiert. Die Hartz-Reformen haben zu einer Ausweitung der staatlichen Transferausgaben geführt. So richtig und wichtig diese Reform war, es muss vorbehaltlos geprüft werden, wo der Grundsatz der Subsidiarität konsequenter umgesetzt werden kann. Auch sollte im Bereich der Arbeitsmarktförderung und der Familienförderung die Effektivität und Effizienz der Maßnahmen konsequent geprüft werden. Die begonnenen Evaluierungen sind konsequent fort- und umzusetzen.<br />• Subventionen sind ordnungspolitisch nur im Ausnahmefall zu rechtfertigen, und zwar bei positiven externen Effekten, wie es allerdings nur für die Förderung der Grundlagen-forschung zu erwarten ist. Solche Subventionen sind aber eher nachrangig. Regelmäßig schalten Subventionen stattdessen den Preismechanismus aus und belasten damit den volkswirtschaftlichen und unternehmerischen Strukturwandel. Deutlich ist dies an den Konsequenzen des Erneuerbare Energien Gesetzes zu erkennen.

• Die sächlichen Verwaltungsausgaben und die Personalausgaben müssen durch ordnungspolitisch definierte Handlungsbereiche des Staates legitimiert werden. Gleichwohl gilt hier, dass grundsätzlich bei staatlicher Verantwortung eine private Dienstleistung beauftragt werden kann. Neben dem Bemühen um Effizienzgewinne im öffentlichen Dienst muss es um die konsequente Nutzung privatwirtschaftlicher Erfahrung gehen.

Vor dem Hintergrund dieser generellen Hinweise schlägt das IW für die anstehende Konsolidierung die folgenden Maßnahmen vor:

1. Subventionen. Das Thema Subventionsabbau ist ein Dauerbrenner in der politischen Diskussion, gleichwohl gerät der ordnungspolitisch notwendige Abbau von Finanzhilfen und Steuervergünstigungen immer tiefer in die Sackgasse. Die neue Bundesregierung hat gerade mit der beschlossenen Mehrwertsteuerbegünstigung für Hotelübernachtungen sogar eine neue unsinnige Subvention auf den Weg gebracht und dafür rund eine Mrd. Euro jährlich verfrühstückt. Sinnvoller wäre es gewesen, den Ende letzten Jahres unterbreiteten Vorschlag des Bundesrechnungshofes aufzugreifen und die systematische umsatzsteuerliche Privilegierung einzelner Güter zu beenden und beispielsweise den ermäßigten Steuersatz für Gaststätten bei Leistungen außer Haus abzuschaffen und dadurch jährlich 0,5 Mrd. Euro einzusparen.

Der 22. Subventionsbericht weist für 2009 ein haushaltswirksames Subventionsvolumen von mehr als 58 Mrd. Euro aus. Das sind 7,4 Mrd. Euro plus gegenüber dem Vorjahr. Auch wenn der Löwenanteil dieses Betrages mit fünf Mrd. Euro auf die zeitlich befristete Abwrackprämie entfällt, zeigt sich doch, wie schwierig ein konsequenter Subventionsabbau politisch durchsetzbar ist.

Ein Indiz hierfür liefert auch ein Blick auf die Subventionsstruktur, nach wie vor entfällt der Löwenanteil der Subventionen auf die Struktur konservierenden Erhaltungshilfen, die den Strukturwandel behindern anstatt wie es ökonomisch sinnvoll wäre, ihn zu fördern. Will man den politischen Verteilungsstreit begrenzen, dann ist die Rasenmähermethode trotz ihrer ökonomischen Ineffizienz zu befürworten. So könnte der Gesetzgeber den Subventionsabbau anknüpfend an die Koch-Steinbrück-Vorschlagsliste eine lineare Kürzung des gesamten Volumens bei Bund, Ländern und Gemeinden von beispielsweise zehn Prozent jährlich vornehmen, was über einen Zeitraum von drei Jahren Einsparungen von insgesamt knapp 15 Mrd. Euro erbringen würde.

2. Arbeitsmarktpolitik. Bei der Bundesagentur für Arbeit gibt es ebenfalls mögliche Ansatzpunkte für Einsparungen, so zum Beispiel im Bereich der Arbeitsmarktförderung. Wie empirische Studien zeigen, sind die Wirkungen dieser Programme häufig zweifelhaft, so dass zumindest ein Teil der hier 2009 eingesetzten Mittel von insgesamt rund 15 Mrd. Euro eingespart werden könnte. Würden analog zur Subventionskürzung die Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik um zehn Prozent vermindert, könnten über eine Mrd. Euro eingespart werden, ohne dabei die Aufwendungen für die konjunkturell bedingte Kurzarbeit anzutasten. Da die Kurzarbeit in diesem und den nächsten Jahren zurückgehen wird, ergibt sich auch an dieser Stelle eine Entlastung - die Bundesagentur rechnet mit Minderausgaben von etwa 1,5 Mrd. Euro. Darüber hinaus bestehen Einsparpotentiale in Milliardenhöhe im Bereich der vom Bund finanzierten aktiven Arbeitsmarktpolitik für Arbeitslose im Rechtskreis SGB II („Hartz IV“). Knapp zwei Mrd. Euro werden hier für Beschäftigung schaffende Maßnahmen ausgegeben – das sind Ein-Euro-Jobs und ABM – von denen wir aus der Evaluation wissen, dass sie wenn überhaupt nur in sehr eng abgegrenzten Problemlagen eine positive Wirkung entfalten. Zu hinterfragen ist auch die in den letzten Jahren bereits erfolgte und gegenwärtig diskutierte Ausweitung von Leistungen.So ist die Erhöhung des Schonvermögens ein ordnungspolitischer Fehler, der zu erhöhten Ausgaben für Arbeitslosengeld II führen wird. Ebenso gehört der befristete Zuschlag, den Arbeitslose erhalten, die vom Arbeitslosengeld I in das Arbeitslosengeld II wechseln, auf den Prüfstand.

3. Personalausgaben. Blickt man auf die größten Einzelposten im öffentlichen Gesamthaushalt, so müssen Bund, Länder und Gemeinden jährlich rund 184 Mrd. Euro (2009) für Personal ausgeben. In Zeiten, in denen in der Privatwirtschaft die Arbeitsplatzsicherheit schwindet und Kurzarbeit die Einkommen der betreffenden Beschäftigten mindert, sind dem öffentlichen Dienst weitere Sparrunden zuzumuten. Jeder Prozentpunkt, der hier eingespart wird, entspricht einem Volumen von knapp zwei Mrd. Euro. Darüber hinaus ergeben sich beispielsweise gezielte Einsparmöglichkeiten, wenn man die Kürzungsmaßnahmen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung möglichst eins zu eins auch auf den öffentlichen Bereich überträgt, indem sich zum Beispiel auch hier analog zur gesetzlichen Rentenversicherung Zeiten der Hochschulausbildung nicht mehr Pension steigernd auswirken. Im Übrigen hat das IW in seiner Studie „Tragfähige Finanzpolitik“ bereits 2007 darauf verwiesen, dass es im öffentlichen Sektor erhebliche Einsparpotenziale durch die Mobilisierung von Effizienzpotenziale gibt, so zum Beispiel im Bereich der öffentlichen Verwaltung: Hier könnten bis zu 17 Mrd. Euro jährlich eingespart werden.Neben Maßnahmen auf der Ausgabenseite kann für investive Bereiche der ordnungspolitische Gedanke aufgenommen werden, hier die Nutzer an der Finanzierung zu beteiligen. In den zentralen Bereichen Infrastruktur und Bildung wird es ohne solche Elemente nicht gehen. Deshalb:

4. Nutzungsgebühren für die Infrastruktur. Die Verkehrsinfra-struktur ist in allen Bereichen unterfinanziert, darauf hat vor Jahren schon die Pällmann-Kommission hingewiesen. Dieser Bereich eignet sich allerdings sehr für eine Finanzierung über nutzungsabhängige Gebühren; das ist effizient und gerecht. Nicht überzeugend ist, dass dies derzeit nur für den gewerblichen Güterverkehr mit der Autobahnmaut gilt. Eine Pkw-Maut für Private wäre deshalb sinnvoll, wenn die Einnahmen – wie jetzt bei der Lkw-Maut vorgesehen – direkt dem Verkehrshaushalt zugewiesen werden. Perspektivisch wäre für das Autobahn- und Fernstraßennetz eine Management- und Finanzierungslösung sinnvoll wie sie in Österreich realisiert ist (die ASFINAG plant, finanziert, baut, erhält und betreibt das Autobahn- und Schnellstraßennetz).

5. Studiengebühren. Nicht einzusehen ist, dass die Politik weitgehend vor dem Straßengeschrei eingeknickt ist und Studiengebühren fast überall von der Agenda genommen wurden. Ordnungspolitisch ist das nicht zu rechtfertigen. Eine flächendeckende Semestergebühr von 500 Euro würde den Hochschulen jährlich freie Mittel in Höhe von zwei Mrd. Euro zusätzlich eröffnen. Notwendig ist freilich die verlässliche Sicherung der bestehenden Grundfinanzierung durch die Länder und ein umfassendes Stipendienprogramm. Ohne Studiengebühren wird der gewünschte Ausbau der Studienplätze bei Verbesserung der Lehrqualität nicht gelingen. Keine Frage, Geld einzusammeln ist schwieriger und unpopulärer als Geld auszugeben. Doch die Konsolidierung über die Ausgabenseite gelingt nur dann, wenn die Dynamik der Staatsausgaben über einen längeren Zeitraum gebremst wird und damit langsamer steigt als die gesamtwirtschaftliche Leistung. Kurzum: Wenn die Staatsquote verringert wird, entstehen Spielräume für Steuersenkungen.

Steuerpolitische Erfordernisse und Möglichkeiten

Natürlich fällt es keinem Ökonomen schwer, gleich einen ganzen Katalog an Vorschlägen zu machen, mit denen sich die Steuer- und Abgabenlasten verringern lassen. Doch realistisch betrachtet können hier das einerseits wünschenswerte und das andererseits finanzpolitisch Verkraftbare nur schwerlich auf einen Nenner gebracht werden. So wie es richtig ist, dass Steuersenkungen sich kurzfristig nicht selbst finanzieren, so ist es auch falsch, ihnen mittelfristig jegliche Wachstumswirkungen abzusprechen. Empirische Studien belegen das eindrucksvoll. Die Botschaft dieses Befundes lautet: bei knappen Kassen alle steuerpolitischen Maßnahmen auf ihren Wachstumseffekt konzentrieren. Steueränderungs- und damit Reformbedarf gibt es jedoch auch aufgrund anderer Überlegungen. Auch hier nur ein Auszug aus einer langen Liste:

1. Einkommensbesteuerung. Änderungen im Tarifverlauf, so wünschenswert sie auch sein mögen, sind nach unseren Berechnungen fiskalisch sehr teuer. Würde man den so genannten Mittelstandsbauch komplett beseitigen und den linear-progressiven Tarif wieder durchgängig herstellen, so wäre dies mit Steuerausfällen von jährlich 24 Mrd. Euro verbunden. Daher sollte in dieser Legislaturperiode der Tarifknick im unteren Einkommens-bereich schrittweise geglättet werden, denkbar wäre an drei Stufen im Abstand von zwei Jahren. Die so genannte „kalte Progression“ ist weder durch das Leistungsfähigkeitsprinzip gedeckt noch ökonomisch sinnvoll, denn sie schmälert die Kaufkraft der Einkommensbezieher und steigert den Druck für höhere Nominallohnabschlüsse und damit Arbeitskosten. Fiele diese heimliche Steuererhöhung ab 2011 weg, würde der Staat die Kaufkraft der Bürger schon im ersten Jahr um 1,7 Mrd. Euro erhöhen. Haushaltspolitisch ist dies verkraftbar. Beide Maßnahmen – Glättung und Indexierung des Tarifs – sind unter Anreizgesichtspunkten höchst bedeutsam und damit wachstumspolitisch prioritär. Andere wünschbare Maßnahmen sollten dahinter zurückstehen. Das gilt so für die auch vom IW schon seit langem geforderte Überprüfung und Streichung des Solidaritätszuschlages, der dauerhaft ein Fremdkörper in der Einkommensbesteuerung darstellt – jüngste Gerichturteile bestätigen, dass diese Sonderabgabe verfassungsrechtlich auf schwankendem Boden steht. Der Bund könnte hier sogar ohne die Zustimmung der Länder aktiv werden und zumindest eine verbindliche Stufenlösung für die Abschaffung vorlegen. Die komplette Streichung würde die Steuerzahler um rund elf Mrd. Euro entlasten (2010).

2. Unternehmensbesteuerung. Hier ist die neue Bundesregierung zwar im Rahmen des Wachstumsbeschleunigungsgesetzes aktiv geworden, jedoch reichen die auf den Weg gebrachten Maßnahmen im Bereich der Gewerbesteuer und auch der Erbschaftssteuer kaum aus, um zu steuersystematisch sinnvollen Lösungen zu gelangen. So ist es kaum zu verstehen, dass unverändert Finanzierungs-tatbestände wie Mieten, Zinsen und Pachten – also Betriebsausgaben – der Unternehmen teilweise als Erträge bewertet werden und im Rahmen der Unternehmenssteuerreform 2008 nicht nur die Steuerbasis verbreitern, sondern in Zeiten der Kreditklemme für Krisenbranchen die Probleme der Unternehmen sogar noch verschärfen. Bei der Erbschaftsteuer gibt es zwar einige Minikorrekturen, jedoch ist die Vorschrift, einen steuerfreien Unternehmensübergang an die weitgehende Konstanz der Lohnsumme für einen Sechsjahres-zeitraum zu binden, in Zeiten der Wirtschaftskrise weder durchzuhalten noch steuersystematisch sinnvoll. Also auch hier muss nachgebessert werden.