Die Entwicklung in Ostdeutschland ist besser als ihr Ruf

Von: IW/besch

Am 9. November jährte sich der Fall der Berliner Mauer zum zwanzigsten Mal. Ein Anlass, Bilanz zu ziehen: Wie ist der Aufbau Ost vorangekommen? Wie geht es weiter?

(IW/besch) - Blickt man auf Kommentare und Analysen zum aktuellen Jahrestag, scheint einmal mehr der typisch deutsche Pessimismus zu überwiegen, leitete IW-Direktor Prof. Dr. Michael Hüther seine kritische Bilanz zur Entwicklung in Ostdeutschland seit der politischen Wende vor der internationalen Presse in Berlin ein.

Während etwa die britische Times ein positives Fazit für den Vereinigungsprozess zieht, fehlt hierzulande nie der Hinweis, dass die Wirtschaftsleistung im Osten bei weitem noch nicht den westdeutschen Durchschnitt erreicht hat. Außerdem sei die Arbeitslosigkeit fast doppelt so hoch wie im Westen.

Messlatte zu hoch gelegt
Verständlich wird diese Fixierung aufs Negative vielleicht aus der Tatsache heraus, dass das „Westniveau“ schon in der DDR als oft bemühte Messlatte diente. Mehr Sinn macht allerdings die Betrachtung der Entwicklung seit der Wende, und die ist keineswegs so ungünstig, wie sie oft dargestellt wird.
Für eine eher positive Sicht der Dinge spricht überdies, wenn man sich erinnert, wo die ostdeutschen Länder und ihre Wirtschaft herkommen: Zu Beginn der 1990er Jahre trat der Bundesrepublik ein Staat mit vollkommen maroder Infrastruktur bei, in dem sog. Industriekombinate am Markt unverkäufliche Produkte erzeugten. Ein moderner Dienstleistungssektor existierte nicht. Die Wirtschaftsleistung je Einwohner betrug 1991 gerade einmal ein Drittel des westdeutschen Niveaus - im laufenden Jahr 2009 hingegen wird die 70-Prozent-Marke übersprungen.
Seit 2000 holte das ostdeutsche Bruttoinlandsprodukt pro Einwohner jedes Jahr um einen Prozentpunkt auf. Bleibt es bei dieser Schlagzahl, haben die neuen Bundesländer mit Auslaufen des Solidarpakts 2019 immerhin die wirtschaftsschwächeren Westländer wie Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz nahezu eingeholt. Vom gesamten Osten zu verlangen, dass er den westdeutschen Durchschnitt erreicht, ist jedoch zu ambitioniert. Dieser Wert ist schon deshalb eine zu hohe Messlatte, weil in den neuen Ländern Finanz- und Wirtschaftsmetropolen wie Frankfurt/M., München oder Hamburg fehlen.

Deutliche Verbesserung der Wirtschaftsstruktur
Trotz des eher moderaten Wachstums in den vergangenen Jahren machte die Wirtschaftsstruktur in den neuen Ländern permanent Fortschritte. Während transfergestützte Sektoren wie die Bauwirtschaft sowie öffentliche und private Dienste ihren Anteil an der gesamtwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung reduziert haben, konnte das Verarbeitende Gewerbe bis zum Jahr 2008 seinen Anteil auf 19,6 Prozent ausbauen. Demgegenüber hat das Baugewerbe sein Gewicht stark vermindert. Sein Beitrag zur Bruttowertschöpfung war auf dem Höhepunkt des förderbedingten Baubooms Mitte der 90er Jahre mehr als dreimal so hoch wie in Westdeutschland. Mit nunmehr noch 140 Prozent des westdeutschen Wertschöpfungsbeitrags wird aber der Tatsache Rechnung getragen, dass es bei der Infrastruktur, beispielsweise bei öffentlichen Gebäuden, in einigen Bereichen weiter Nachholbedarf gibt; zudem sind viele ostdeutsche Baubetriebe in den westdeutschen Wirtschaftszentren tätig. Die von den West-Ost-Transfers alimentierten öffentlichen und privaten Dienste - beispielsweise die Gesundheitsdienste - reduzieren langsam ihren Anteil an der Wertschöpfung; aktuell liegt ihr Gewicht noch bei 129 Prozent des westdeutschen Niveaus.

Nicht immer ist eine verbesserte Wirtschaftsstruktur gleichbedeutend mit mehr Industrie. Die mecklenburgische Seenplatte und die Ostseeküste haben sich zu Tourismusmagneten entwickelt. Mit 164 Übernachtungen pro 10 000 Einwohner lag das nordöstlichste Bundesland im vergangenen Jahr konkurrenzlos an der Spitze aller Länder. Der deutsche Durchschnitt betrug nur 45 Übernachtungen; in Ostdeutschland waren es hingegen 53.

Anhaltender Aufschwung der Industrie
Nach dem marktwirtschaftlichen Schock der Systemtransformation fiel das ostdeutsche Verarbeitende Gewerbe 1992 in ein tiefes Loch. Damals betrug der industrielle Anteil an der gesamten Bruttowertschöpfung nur rund 40 Prozent des Westniveaus. Seitdem arbeitet sich die Industrie kontinuierlich nach oben. Im Jahr 1997 wurde die Hälfte des westdeutschen Wertschöpfungsanteils erzielt und 2000 die 60-Prozent-Grenze überschritten.
Im vergangenen (2008) Jahr führten die Investitionen in neue Ansiedlungen und in die Modernisierung bestehender Unternehmen dazu, dass wieder ein Fünftel der ostdeutschen Bruttowertschöpfung auf das Verarbeitende Gewerbe entfiel; deutlich mehr als in großen Industrieländern wie den USA, Großbritannien oder Frankreich. Mit 50,9 Mrd. Euro war die industrielle Wertschöpfung in den fünf neuen Ländern (ohne Berlin) 2008 real 3,6-mal so hoch wie 1991.
Mit einem mitteleuropäischen Mezzogiorno, wie er noch vor zehn Jahren von Manchen befürchtet wurde, hat der Osten Deutschlands damit nicht das Geringste gemein. Dass trotzdem bislang „nur“ 80 Prozent des westdeutschen industriellen Wertschöpfungsanteils erreicht wurden, liegt auch am starken Wachstum der westdeutschen Industrie seit dem Jahr 2000 - im vergangenen Jahr entfiel hier fast ein Viertel der Wertschöpfung auf das Verarbeitende Gewerbe. Da der Einbruch der Ost-Industrie im Jahr 2009 voraussichtlich glimpflicher ausfällt als im westdeutschen Verarbeitenden Gewerbe, wird sich die relative Annäherung trotz der schweren Wirtschaftskrise fortsetzen. Ähnliches war auch schon in den bisherigen - allerdings deutlich leichteren - Rezessionen seit der deutschen Vereinigung zu beobachten.

Erfolge der Investitionsförderung
Die Transfer- und Förderpolitik für Ostdeutschland ist in Anbetracht der gewaltigen finanziellen Leistungen, die nicht zu einem dauerhaft hohen Wirtschaftswachstum geführt haben, scharf kritisiert worden. Ein Großteil der Milliardentransfers ist in den privaten Konsum geflossen oder hat in den Länderhaushalten über lange Zeit eine zu hohe Personaldecke des öffentlichen Dienstes alimentiert. So kommen in Ostdeutschland noch immer 20 Landes- und Kommunalbedienstete auf 1 000 Einwohner, in den Westländern sind es weniger als 18.
Nur weniger als ein Drittel der West-Ost-Transfers können als produktiv angesehen werden, da sie dem Aufbau der Infrastruktur, den Hochschulen und der Förderung von Investitionen der Wirtschaft dienten. Dieser Teil der Finanzhilfen war jedoch kein hinausgeworfenes Geld. Die Erfolgsgeschichte der Industrie im Osten wäre ohne die Investitionsförderung kaum denkbar gewesen. Besonders in Thüringen, Sachsen und Sachsen-Anhalt, die seit 2000 das höchste Wachstum der Ostländer aufwiesen, hat das Verarbeitende Gewerbe dank neuer Industriecluster stark zugelegt.
In einer Studie hat das Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW) den Beitrag der Investitionszuschüsse aus der regionalpolitischen „Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ zum Industriewachstum in Ostdeutschland untersucht. Die ökonometrische Analyse zeigt, dass die Investitionsförderung ein wirksames Instrument zur Erhöhung der industriellen Bruttowertschöpfung und der Beschäftigung in den Zielregionen ist. Eine um ein Prozent höhere Investitionsförderung bewirkt mit einer dreijährigen zeitlichen Verzögerung eine um 0,29 Prozent höhere Wertschöpfung im Verarbeitenden Gewerbe der jeweiligen Region.
Mit dem Auslaufen der Investitionszulage im Jahr 2013, neben der Gemeinschaftsaufgabe das zweite Standbein der Wirtschaftsförderung in Ostdeutschland, sollte die Regionalpolitik angesichts der erkennbaren Erfolge beibehalten werden. Eine stärkere Ausrichtung auf Innovationen in den Unternehmen ist aber wünschenswert. Langfristig ist die Regionalpolitik unabhängig von der Himmelsrichtung an den Belangen der jeweils strukturschwächsten deutschen Regionen auszurichten.

Herausforderungen für den Arbeitsmarkt
Nach wie vor fehlen große Wirtschaftszentren. Das belastet zweifellos den Aufholprozess. Zumal Berlin anders als die meisten europäischen Hauptstädte ökonomisch nicht zur ersten Riege der Metropolen zählt und nur schwache Ausstrahlungseffekte besitzt. Sowohl die gesamtwirtschaftliche Entwicklung als auch der Arbeitsmarkt in den vergangenen Jahren geben aber nach und nach mehr Anlass zu Optimismus.
Im Jahr 2002 wurde in der Region Halle/S. mit 27 Prozent eine der höchsten Arbeitslosenquoten Europas gemessen. Noch 2005 lag die Arbeitslosenquote in den östlichen Bundesländern im Durchschnitt bei 18,7 Prozent; in vielen Landesteilen war mehr als ein Fünftel der Menschen ohne Arbeit. Mit dem Wirtschaftsaufschwung sank die Arbeitslosenquote dann in Ost- und Westdeutschland zunächst im Gleichschritt; der Tiefpunkt wurde im Herbst 2008 mit 6 Prozent im Westen und knapp 12 Prozent im Osten erreicht.
Mit der aktuellen Wirtschaftskrise, die bislang vorrangig die exportorientierte Industrie trifft, weisen nun die Entwicklungstrends der Arbeitsmärkte in Ost- und Westdeutschland auseinander: Der Anstieg der Arbeitslosigkeit um eine Viertelmillion innerhalb eines Jahres betrifft überwiegend den Westen; die ostdeutsche Arbeitslosenquote war deshalb im September dieses Jahres mit 12,3 Prozent zum ersten Mal seit Jahren nicht mehr doppelt so hoch wie die westdeutsche. Hinzu kommt, dass die Demografie den ostdeutschen Arbeitsmarkt zu entlasten beginnt: Die geburtenschwachen Nachwendejahrgänge treten in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt ein, während relativ starke Jahrgänge in den Ruhestand gehen. Dieser Effekt wird sich erheblich verstärken; das Erwerbspersonenpotenzial dürfte bis 2025 um etwa zwei Millionen Personen zurück gehen.

Fachkräftemangel droht
Die demografische Entlastung für den Arbeitsmarkt birgt auch ihre Schattenseite: Das ostdeutsche Erwerbspersonenpotenzial altert und schrumpft weitaus schneller als das westdeutsche, mit entsprechenden Folgen für die Belegschaften und die Personalpolitik der Unternehmen.
Die ostdeutsche Wirtschaft ist zukünftig eher durch einen Fachkräftemangel bedroht als durch einen Mangel an Arbeitsplätzen. In einer Übergangsphase ist ein sog. Missmatch zu befürchten. Es gibt viele ältere Langzeitarbeitslose. Diese können aufgrund ihrer mangelnden Qualifikationen oft nicht die Stellen einnehmen, für die vergeblich (jüngere) Fachkräfte gesucht werden. Auf die ostdeutschen Unternehmen kommen damit erhebliche Anforderungen zu. Sie müssen ihre alternden Belegschaften beruflich fit halten und gleichzeitig den Nachwuchs ausbilden. Zudem nimmt das Werben um Rückwanderer, die aus Mangel an Berufsalternativen in den vergangenen Jahren nach Westdeutschland abwanderten, aber ihrer Heimat verbunden geblieben sind, in den kommenden Jahren erheblich zu.

Die aktuelle wirtschaftliche Lage
In der aktuellen Krise schlagen sich Sachsen, Thüringen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern etwas besser als die alten Bundesländer. Während die großen, exportstarken Unternehmen im Westen besonders unter dem globalen Nachfrageeinbruch leiden, kommt die vorwiegend mittelständische Ost-Industrie mit leichteren Einbußen davon. Dass das Verarbeitende Gewerbe im Osten nicht ganz so stark positioniert ist wie in Westdeutschland, wirkt in der aktuellen Krisensituation ebenfalls als Stabilitätsanker. Hinzu kommt, dass die starke ostdeutsche Bauwirtschaft von den Konjunkturpaketen profitiert. Deshalb fällt der Abschwung zwischen Ostsee und Erzgebirge milder aus; in der Folge dürfte der Rückgang der realen Wirtschaftsleistung je Einwohner im laufenden Jahr um etwa zwei Prozentpunkte geringer sein als in Westdeutschland.

Langfristige Perspektiven
Die weitere Entwicklung nach 2020 dürfte davon abhängen, ob es gelingt, den Anteil der wissensintensiven Industrien und Dienstleistungen an der Wirtschaftsstruktur zu steigern. Dafür gibt es Vorbilder: Bayern ist nach dem Zweiten Weltkrieg der Weg vom strukturschwachen zum technologiestarken Bundesland gelungen. Neben der geringeren Anzahl an Großunternehmen und der etwas niedrigeren Produktivität auch in vergleichbaren Betrieben, ist es vor allem der Mangel an technologieintensiven Industrieunternehmen und wissensintensiven Dienstleistungen, der den noch bestehenden Rückstand in der gesamtwirtschaftlichen Produktivität erklären kann.
Einzelne mehr oder weniger erfolgreiche Industriecluster wie die Mikroelektronik in Dresden, die Solarbranche in Sachsen-Anhalt oder die Optoelektronik in Thüringen sind Lichtblicke, konnten den insgesamt bestehenden Rückstand in Hochtechnologiebranchen aber noch nicht entscheidend verringern. Da sich wissensintensive Dienstleistungen wie Finanzdienstleister und Unternehmensberatungen vor allem in wachsenden Ballungsräumen ansiedeln, sind die Chancen der neuen Bundesländer in diesem Sektor eher begrenzt.
Letztlich wird man anerkennen müssen, dass es dauerhafte regionale Unterschiede geben kann - zwischen Sachsen-Anhalt und Baden-Würt¬tem¬berg ebenso wie zwischen Niedersachsen und Bayern. Das hessische Bruttoinlandsprodukt je Einwohner liegt beispielsweise um 40 Prozent über demjenigen Schleswig-Holsteins. Die Differenzen zwischen den reicheren und ärmeren westdeutschen Regionen sind, wenn man vom langfristigen Aufstieg Bayerns absieht, erstaunlich stabil.
Ohnehin heißt Angleichung nicht immer, dass der Osten wie der Westen wird; manchmal ist es auch genau umgekehrt. So nähert sich die niedrigere Frauenerwerbsquote in Westdeutschland nach und nach der höheren ostdeutschen an - diese lag zuletzt bei drei Vierteln der 15- bis 65-jährigen Frauen gegenüber zwei Dritteln im Westen. Und auch der gute Ausbau der Kinderbetreuung in der ehem. DDR mit reichlich verfügbaren Kita-Plätzen gilt inzwischen vielfach als familienpolitisches Vorbild für ganz Deutschland, das im Westen erst schrittweise verwirklicht wird.
Für eine realistische Sicht der Entwicklung in Ostdeutschland war eine Normalisierung der Erwartungen notwendig. Während zunächst eine allzu schnelle Entstehung „blühender Landschaften“ in nur einer Dekade erwartet wurde, schlug die Erwartungshaltung zur Jahrtausendwende mit der Mezzogiorno-These ins Negative um.
Auch diese ist inzwischen vor dem Hintergrund des stetigen aber nachhaltigen volkswirtschaftlichen Strukturwandels mit einer Renaissance der Industrie widerlegt.

Fazit
• Der Aufholprozess der neuen Bundesländer verläuft nicht so schleppend, wie oft behauptet. Die Steigerung des Bruttoinlandsprodukts je Einwohner von einem Drittel auf 70 Prozent des Westniveaus in nur 18 Jahren ist kein Misserfolg. Mit einer Konvergenzrate von 4,4 Prozent seit 1991 wurde die aus empirischen Untersuchungen zur Konvergenz zu erwartende Rate von 2 Prozent deutlich übertroffen. Am höchsten war das ostdeutsche Wachstum in den ersten fünf Jahren, aber auch seit dem Jahr 2000 verläuft die Angleichung des BIP je Einwohner noch etwas schneller.

• Die neuen Bundesländer sind keine Industriebrache mehr. Der kontinuierliche Aufbau des Verarbeitenden Gewerbes seit 1992 zählt zu den Erfolgen des Aufbaus Ost. Mit einem Fünftel der Bruttowertschöpfung wird zwar der westdeutsche Wert von einem Viertel noch verfehlt, aber die Wertschöpfungsanteile anderer Industrieländer werden bereits übertroffen. Die Weltmarktorientierung Ostdeutschlands ist damit stark gestiegen. Sie ist allerdings noch geringer als im Westen, so dass der Rückschlag in der aktuellen Krise milder ausfällt.

• Wenn Ost- und Westdeutschland nach der Rezession auf ihre vorherigen Entwicklungspfade zurückkehren, dürfte das BIP je Einwohner kurz nach dem Jahr 2020 vier Fünftel des westdeutschen Durchschnitts erreichen. Damit wären die östlichen Bundesländer auf dem Niveau der schwachen Westländer angelangt, was aufgrund der vergleichbaren Wirtschaftsstruktur eine realistischere Zielgröße als der West-Durchschnitt ist.

• Mit Erreichen der schwächeren Westländer gibt es keinen Grund mehr für einen „Solidarpakt III“. Eine Regionalpolitik ohne Ausrichtung an der Himmelsrichtung und der Länderfinanzausgleich genügen dann, um die Unterschiede zwischen den Bundesländern wirtschaftspolitisch anzugehen. Da der Solidarpakt II bereits ab 2009 schrittweise reduziert wird, gehört auch der Solidaritätszuschlag demnächst abgeschafft.